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在社會主義革命和建設時期，五年計劃作為國家發展規劃的核心載體，成為指引我國現代化建設的重要藍圖。這一時期，我國先后編制實施了5個五年計劃，為國家發展搭建起基本框架奠定了基礎。“一五”計劃聚焦重工業發展，集中力量推進骨干工程建設，迅速奠定了我國工業化的初步基礎。“二五”計劃雖在“大躍進”中經受曲折，但仍在鋼鐵、機械等領域取得重大突破，并積累了大規模經濟建設的經驗教訓。“三五”至“五五”計劃則結合當時嚴峻的國際環境，在加強國防建設的同時，持續推進基礎工業發展，逐步完善工業布局，為后續經濟起飛創造了條件。

 

這一時期還制定實施了一系列專項規劃，形成了支撐國家發展的規劃矩陣。農業領域，《1956年到1967年全國農業發展綱要》等規劃，推動了農業發展和農村建設。科技領域，《1956——1967年科學技術發展遠景規劃》等規劃，瞄準原子能、航空航天等前沿領域，奠定了我國現代科技體系的基礎，指引了“兩彈一星”等重大突破。區域發展方面，“三線建設”等戰略規劃調整工業布局，推動中西部地區初步形成工業基礎。這些專項規劃與五年計劃相互配合，共同推動我國建立起獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系。

 

改革開放和社會主義現代化建設新時期，五年計劃逐步向五年規劃轉型，規劃的內涵與外延不斷拓展。“六五”計劃至“十一五”規劃緊扣改革開放主題，在保持經濟穩定增長的同時，更加注重結構調整與制度創新。“六五”計劃提出“調整、改革、整頓、提高”方針，推動經濟協調發展。“七五”和“八五”計劃接續推進國民經濟調整和經濟體制轉軌。“九五”計劃開始推動國民經濟的兩個“根本性轉變”，即經濟體制從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變，經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。“十五”計劃聚焦入世后的發展機遇，推動產業升級和對外開放水平提升。“十一五”規劃首次以“規劃”取代“計劃”，與“十二五”規劃共同在科學發展觀指導下，著力推動全面協調可持續發展。

 

這一時期的專項規劃體系日益完善，形成了覆蓋各領域的規劃網絡。農業領域，從2004年開始每年的中央“一號文件”都規劃指引“三農”事業發展，《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008——2020年）》等專項規劃開始實施。工業領域，《汽車工業產業政策》（1994年）、《可再生能源中長期發展規劃》（2007年）、《裝備制造業調整和振興規劃》（2009年）等推動了重點行業跨越式發展。科技領域，《1986——2000年科學技術發展規劃》、國家863計劃、國家火炬計劃、《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006——2020年）》等專項規劃加速了高新技術研發與產業化。區域發展方面，西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起等規劃，推動了區域均衡發展。社會建設、生態文明建設、軍隊和國防建設等領域也實施了一批專項規劃，推動中國特色社會主義事業全面發展。

 

中國特色社會主義新時代，五年規劃的戰略引領作用更加凸顯，成為推動高質量發展的重要抓手。“十三五”規劃以新發展理念指導供給側結構性改革，聚焦全面建成小康社會目標，指引我國在脫貧攻堅、污染防治等領域取得歷史性成就。“十四五”規劃以高質量發展為主題，圍繞創新驅動、產業升級、綠色發展等重大戰略作出系統部署，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程提供了行動指南。

 

新時代的專項規劃更加注重系統性和前瞻性。科技和產業領域，《國家中長期科學和技術發展規劃（2021——2035）》《中國制造2025》等規劃加速關鍵核心技術突破，《國家創新驅動發展戰略綱要》等規劃瞄準人工智能、量子信息等前沿領域搶占制高點。生態領域，以碳達峰碳中和為目標的系列規劃，推動發展方式綠色轉型。民生領域，聚焦教育、醫療、養老等重點領域的規劃，持續提升公共服務水平。區域發展方面，京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大規劃，推動形成區域協調發展新格局。這些規劃共同推動我國的經濟實力、科技實力、綜合國力等方面實現了歷史性跨越，為實現中華民族偉大復興奠定了堅實基礎。

 

 

我國國家發展規劃在實踐中不斷探索、逐步成熟。在社會主義革命和建設時期，國家規劃為剛剛起步的工業化和現代化指明了方向。不過，由于當時對社會主義建設規律還缺乏深刻認識，部分規劃存在脫離實際的情況，而且政治形勢的動蕩也對規劃的順利實施造成了一定沖擊，使得一些規劃未能按計劃完成。但總體而言，這一時期的規劃實踐積累了寶貴經驗，加深了對計劃經濟作用和局限的認識，這為后續的改革開放和規劃體系的完善提供了重要借鑒。

 

改革開放和社會主義現代化建設新時期，國家發展規劃在探索中不斷完善。規劃的編制更加科學規范，內容更加全面豐富，在引導資源配置、促進經濟社會發展中的作用得到了比較充分的發揮。規劃覆蓋的領域從經濟擴展到社會、文化、生態等多個方面，形成了較為完整的規劃體系。在規劃編制方面，引入了更多的科學方法和民主參與機制，廣泛征求專家學者、企業和社會公眾的意見，提高了規劃的科學性和可行性。在實施過程中，加強了監督和評估，及時發現問題并進行調整。

 

然而，隨著經濟和社會的快速發展，規劃數量的增多和涉及領域的擴大，規劃之間的不協調甚至沖突問題逐漸顯現。例如，在經濟增長與生態保護方面，部分地區為追求GDP增長而違反生態保護規劃，引進高污染、高耗能項目，導致相關規劃目標難以協調；在城市化進程方面，存在建設用地違規占用農田的現象，影響了糧食安全規劃的實施。這些問題都反映出當時國家發展規劃在協調機制上還存在不足。

 

中國特色社會主義新時代，國家發展規劃建設進入了更加系統化、規范化的新階段。我國逐步構建起“三級四類”的統一規劃體系，“三級”即國家、省、市縣三級規劃，“四類”包括國家發展規劃、國土空間規劃、專項規劃和區域規劃。這一體系以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃和區域規劃為支撐。國家發展規劃作為頂層設計，明確國家戰略意圖和發展方向；國土空間規劃劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三線”，為各類開發建設活動提供空間約束；專項規劃針對特定領域細化部署，推動重大項目落地；區域規劃協調跨區域發展，促進區域優勢互補。“三級四類”規劃體系明確了各級各類規劃的定位，避免了規劃之間的重疊和沖突。

 

“十五五”時期將更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用

 

“十四五”時期，在國家發展規劃的指引下，我國科技事業和經濟社會發展取得了巨大成就。預計2025年經濟總量可達到140萬億元左右。產業和科技創新取得諸多重大突破：第一艘國產電磁彈射航母下水，全球首座第四代核電站投入商業運行，“嫦娥六號”實現世界第一次月球背面采樣返回，按照國際適航標準研制的國產大飛機C919首次實現商飛等。民生領域，建成世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系，義務教育鞏固率和基本養老保險、基本醫療保險參保率都在95%以上。安全基礎進一步夯實，“十四五”時期新建和改造提升高標準農田4.6億畝；新能源發電裝機規模歷史性超過煤電，建成了全球最大清潔發電體系；產業鏈供應鏈韌性增強，擁有全球規模最大、門類最齊全、體系最完整的制造體系；國防實力同步提升，捍衛國家主權、安全、發展利益的戰略能力不斷提高。

 

當前，新一輪科技革命形成燎原之勢，我國面臨的形勢正發生深刻變化。從國際看，世界百年未有之大變局加速演進，地緣政治沖突加劇，國際貿易保護主義抬頭，全球產業鏈供應鏈面臨重構，科技領域的競爭日趨白熱化。從國內看，發展不平衡不充分問題仍然突出，產業結構優化升級的動能不足，就業壓力增大，科技創新能力有待進一步提升，生態環境保護壓力依然較大，綠色發展的體制機制還不夠完善。為了在“十五五”時期更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用，需要重點關注以下幾個方面。

 

將新發展理念貫穿規劃編制和實施的全過程，確保規劃符合高質量發展的要求。加大科技投入，完善科技創新體制機制，突破關鍵核心技術，推動創新鏈與產業鏈深度融合。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展，促進各領域協調推進。加快發展方式綠色轉型，推進能源結構調整，加強生態環境保護和修復。積極參與全球治理，拓展對外開放的廣度和深度。堅持以人民為中心的發展思想，完善公共服務體系，縮小收入差距，扎實推進共同富裕。

 

強化規劃的系統性和協同性，進一步完善“三級四類”規劃體系，加強各級各類規劃之間的銜接協調，形成規劃合力。建立健全規劃銜接機制，確保下級規劃服從上級規劃，專項規劃、區域規劃與國家發展規劃相銜接。加強部門之間的溝通協調，共同推動規劃的實施。建立規劃實施的協同機制，加強政策協調和資源整合，確保規劃目標的實現。

 

突出規劃的戰略性和前瞻性，聚焦國家重大戰略需求，科學設定規劃目標和任務，在關鍵領域作出部署。在科技自立自強方面，制定重大科技專項規劃，集中力量突破一批“卡脖子”技術，培育一批具有國際競爭力的創新型企業。在產業升級方面，推動傳統產業高端化、智能化、綠色化轉型，大力發展戰略性新興產業和現代服務業，充分發揮新質生產力的引領作用，構建現代化產業體系。

 

健全規劃實施的保障機制，加強對規劃實施過程的監督評估，建立健全規劃調整機制，確保規劃目標任務能夠順利實現。建立健全規劃實施的監測評估體系，及時發現問題并采取解決措施。根據經濟社會發展的新形勢新變化，適時調整和完善規劃，增強規劃的適應性、靈活性和可操作性。同時，充分調動各方面的積極性，形成推動規劃實施的強大合力，為“十五五”時期經濟社會高質量發展提供堅實保障。

 

作者：中國社會科學院當代中國研究所原副所長、研究員 來源：學習時報